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中美关键性贸易议题博弈加强

     原材料之争愈演愈烈,中国遭遇合围

    2012年年初,世贸组织上诉机构对美国、欧盟和墨西哥诉中国对原材料出口的限制措施案(DS394/DS395/DS398)作出了不利于中国的裁决,认为中国以环境和资源保护为由限制矾土、焦炭、氟石、镁、锰、金属硅、碳化硅、黄磷和锌9种原材料出口的关税、配额、许可证及最低出口定价要求等措施均不合理。需要引起注意的是,在2009年提交世贸组织争端解决机构的磋商申请中,美国、欧盟和墨西哥罗列的具体措施多达40项,此外还包括部分涉及出口配额、出口管理和未公布的措施。其中,最早的是涉及原外经贸部于1991年2月26日颁布的《对外经济贸易社会团体管理办法》,更多的还是涉及商务部2009年实施的一系列相关措施,如《2009年农产品和工业品出口配额总量》、《2009年出口许可证管理货物目录有关事项的通知》等。对此,美国、欧盟和墨西哥提出的中国违反的条款包括《中华人民共和国加入议定书》(以下简称《议定书》)第一部分第1.2条、第5.1条、第5.2条、第8.2条和第11.3条,《中国加入工作组报告书》第83段、第84段、第162段和第165段,以及《1994年关税与贸易总协定》(以下简称GATT1994)第8条(进出口规费和手续,主要是第8.1条和8.4条)、第10条(贸易法规的公布和实施,主要是第10.1条和10.3条)以及第11条(普遍取消数量限制,主要是第11.1条)。上诉机构最终在关键性问题的考量上均维持了专家组的认定,而中方基于GATT1994第20条对《议定书》第11.3条作出的抗辩也成为值得分析的要点之一。

    中国在涉及出口配额措施的抗辩中,援引了GATT1994第20(g)条,即这些措施是“与保护可用尽的自然资源有关的措施,如此类措施与限制国内生产或消费一同实施”。其中,主要涉及对“一同实施”的法律解释问题。上诉机构表示,“实施”一词在法律用语中应当理解为“已经施行的、采取的或适用的措施”。因此,GATT1994第20(g)条项下的“一同实施”应当被理解为“适用该项措施的目的是保护可用尽的自然资源”,而并不意味着该项措施在制定之初就要以保护可用尽的自然资源为目的。这实际上就推翻了专家组此前作出的解释,即认为需要从立法意图的角度进行考量的观点。尽管如此,上诉机构仍然维持了专家组关于GATT1994第20条的“一般例外”情形不适用于《议定书》第11.3条的认定。其理由在于:从《议定书》中相关条款的规定及措辞来看,中国不能运用GATT1994第20条的一般例外条款来证明其对本案涉案产品征收出口关税的正当性;且即使中国可以依据世贸组织规则的部分例外条款对出口关税作出抗辩,也不存在符合这些例外条款的适用前提。此外,在涉及“与保护可用尽的自然资源有关的措施”的抗辩中,中国也未能证明涉案出口限制措施“与限制国内生产或消费一同实施”。本案的专家组亦指出,中国对该争议点的抗辩思路是正确的,但忽略了GATT1994第20(g)条后半部分的条件设定,即“如此类措施与限制国内生产或消费一同实施”。而在涉及“出口限制措施的实施是以保护公众健康为目的”的抗辩陈述中,中国也未能证明其出口关税和配额在短期内减少了环境污染,从而改善了公众健康。

    美国、欧盟和日本2012年3月13日就中国关于稀土、钨和钼的出口限制措施向世贸组织争端解决机构提出诉讼(DS431/DS432/DS433),对此,国外分析人士表示,该案已经显示出了胜诉的迹象,但可能会因为中国新近出台的一些环境和资源储备措施而变得更为棘手,且最大的不确定因素可能是关于GATT1994第20条的抗辩。从美国的意图来看,其更希望该项投诉进行诉讼程序;而从企业角度来看,国外相关企业的目标也远远不是仅停留在让世贸组织作出削减出口关税而允许其他限制措施(如配额)继续存在的认定的基础之上。中国“稀土”的应诉之路困难重重。

    美国反补贴立法“蜕变”,中国成风险高发国家

    1.基本情况

    2012年3月13日,美国总统奥巴马签署关税修订法案(Pub.L.112-99)。据此,美国商务部可对自中国、越南等“非市场经济国家”进口的所谓“受补贴商品”征收反补贴税。该法案自案件裁决的作出至总统的最终签署仅3个月,其诱因直接来自于2011年12月19日美国联邦巡回上诉法院就《GPX国际轮胎公司和河北兴茂轮胎有限公司诉美国政府案》(GPXINTLTIRECORPv.US)作出的有利于中国的判决,具体如下:

    在轮胎反补贴案件中,美国国际贸易法庭裁定美国商务部不能对非市场经济国家中国的产品征收反补贴税。国际贸易法庭认定商务部2007年对反补贴税法的司法解释确定允许此类征税是“不合理的(unreasonable)”,因为在计算非市场经济国家反补贴和反倾销税时存在双重计算的高度可能性。美国联邦巡回上诉法院支持这一判决,但原因不同,美国联邦巡回上诉法院发现在1988年、1994年修改和再次颁布反补贴法时,立法上批准了此前的行政和司法解释,即政府补助(governmentpayments)不能被定性为反补贴法律里的补贴(subsidies),因此反补贴法不能适用于非市场经济国家。尽管商务部在反倾销和反补贴法的执行中具有很大的裁量权,但该自由裁量权不能与国会的意图相抵触。美国联邦巡回上诉法院重申支持国际贸易法庭的裁决,即反补贴税不能适用于非市场经济国家的商品,如同上诉法院在“乔治城钢铁公司案”中的结论,如果商务部认为可以修改立法,最合适的方法是寻求修改针对非市场经济国家反倾销和反补贴调查的立法(如果现有救济措施是保护美国产业免受国外竞争之扰,提供何种附加救济措施的权利取决于国会)。

    截至目前,美国已对我国出口的30多种产品征收了反倾销和反补贴税,该税法修订法案的通过,使得中国成为高风险的国家。

    2.我国遭遇的反补贴调查情况

    自2004年4月13日加拿大对我国户外烤肉架启动第一起反补贴调查以来,至2011年年底,国外共对华发起52起反补贴调查。从发起国来看,美国是对华反补贴调查的主要发起国,2004~2011年,美国对华发起30起反补贴调查,占该时期国外对华反补贴调查总数的57.7%;其次是加拿大,12起,占比23.1%;其余还包括澳大利亚(5起)、欧盟(2起)、墨西哥、南非和印度(各1起)。由此可见,我国出口产品遭遇的反补贴调查主要来自发达国家(地区),且在很多情况下均涉及反倾销和反补贴合并调查中的双重救济问题。2011年美国联邦巡回上诉法院及国际贸易法庭的裁决主要依据1983年“乔治城钢铁公司案”裁决作出。在“乔治城钢铁公司案”中,美国商务部裁定,对来自非市场经济国家的产品不适用反补贴措施,当时的理由是“反补贴条款含义内的奖励或补助无法在非市场经济国家中得以认定”,非市场经济国家的生产商接受的不是反补贴法律意义上的补贴。基于相同的理由,商务部随后终止了对来自共产主义国家苏联和德意志民主共和国的碳酸钾的反补贴调查。由于补贴“就其定义而言是任何扭曲和破坏市场程序并导致资源配置不当、鼓励无效率生产和世界财富减损的行为”,美国商务部无法认定非市场经济国家中的“补贴”,其涉及的相关逻辑推理是:(1)因为非市场经济国家不存在市场,寻找“市场程序”的扭曲和破坏是没有意义的;(2)非市场经济政府取代市场成为资源配置者,不存在普遍的私有制。

    认真分析美国、加拿大、澳大利亚、欧盟对华发起的反补贴调查,以我国各级政府现行的经济贸易政策为视角,分析容易引起国外注意、受到质疑、可能提起诉讼的补贴大体上有以下几种情况:(1)鼓励和支持出口、使用国内产品以替代进口设备的政策;(2)鼓励和支持特殊经济区建设的各类政策;(3)鼓励和支持外商投资的各类政策;(4)鼓励和支持特定产业的政策;(5)鼓励和支持特定产品、企业的政策;(6)一些地方、部门或单位制定的特殊政策等。需要指出的是,在美国经济政策研究所2012年1月31日发布的一份针对2001~2011年中国汽车零部件产业的补贴报告中,不仅对中国直接赋予汽车零部件产业的补贴予以了关注,还对涉及上下游产业的间接补贴予以不少篇幅的分析,包括煤炭、电力、天然气、玻璃以及冷轧钢。预示着中国今后在应对反补贴调查中面临的形势更加严峻。

    风力发电领衔新能源产业之殇

    继2010年12月22日美国将中国对风电设备的补贴诉诸世贸组织争端解决机制(DS419)之后,双方在以风力发电为代表的新能源领域的“交锋”就一直未停歇过。2011年6月7日,中美双方就风电设备补贴案(DS419)达成共识,以中方停止对风力发电设备制造商的被诉补贴项目告终。但“交锋”并未完结:2011年11月16日,美国对中国晶体硅光伏电池(无论是否组装入模块)启动反倾销反补贴合并调查;2012年1月24日,美国再次针对中国风电设备(应用级风电塔)启动反倾销反补贴合并调查。3月13日允许对非市场经济国家征收反补贴税的修订法案的签署,更是为美国的“双反”调查提供了国内法的支持,令我国风电产品出口面临更大的挑战。需要注意的是,目前,美国、加拿大、日本和欧盟等国家(地区)均在积极推进其国内太阳能、风能等可再生能源的开发、利用,而在2012年年初美国总统奥巴马的国情咨文中,更是提出了“能源发展蓝图”,将着力点放在清洁能源、安全发展美国石油和天然气资源领域。此外,欧盟委员会发布的“欧盟2020战略”、日本的长期经济发展的“新增长战略”等均预示着各方在新能源领域的博弈将不断加强,摩擦和纠纷亦势必会增多。

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点击次数:  更新时间:2012-06-21  【打印此页】  【关闭
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